Évaluation des contrats et marchés de partenariat
Depuis leur introduction dans le droit de la commande publique français en 2004, les contrats de partenariat, devenus les marchés de partenariat, ont permis de concrétiser 248 projets
d’infrastructures représentant, pour l’État, les collectivités locales et leurs établissements, un investissement total de 13,7 Md€. Bien que ces modes de commande publique aient été
retenus pour plusieurs grands programmes publics tels que la ligne ferroviaire à grande vitesse Bretagne-Pays de la Loire, le contournement ferroviaire Nîmes-Montpellier, le bâtiment Balard du ministère des armées, le plan Campus et le tribunal de grande instance de Paris, leur recoursdemeure marginal, entre 0,7 % et 0,8 % de l’investissement public réalisé depuis 2004, mais aussi dérogatoire. En effet, en confiant la conception, la réalisation, le financement et la maintenance d’infrastructures publiques à un acteur privé, les contrats et marchés de partenariat s’affranchissent de quatre principes fondamentaux qui régissent les marchés publics : l’obligation d’allotir, l’interdiction de tout paiement différé, l’obligation pour la personne publique d’être maître d’ouvrage et enfin, la distinction obligatoire entre maîtrise d’œuvre et construction.
Les contrats et marchés de partenariat ont atteint leur apogée en 2011-2012 avec 87 projets et 8,4 Md€ d’investissement au cours de ces deux seules années. Depuis, ayant fait l’objet de travaux d’évaluation riches mais non univoques, les contrats et marchés ont connu des controverses récurrentes quant à leur efficacité et leur efficience et n’ont été mobilisés, par les acheteurs publics, que quatre fois ces cinq dernières années.
Vingt ans après leur introduction dans le droit français et près de dix ans après leur révision par ordonnance, en 2015, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a chargé l’Inspection générale des finances d’une mission d’évaluation des contrats et des marchés de partenariat.
Conformément aux termes de la lettre de mission, les marchés de partenariat ont été comparés avec d’autres montages de commande publique à partir d’un échantillon de projets issus de trois secteurs : le transport ferroviaire, les établissements pénitentiaires et les universités.
Cette analyse a été complétée par une enquête auprès de 27 personnes publiques différentes ayant porté 41 contrats et marchés de partenariat.
À l’instar des précédents travaux portant sur cette thématique, la mission a été confrontée à une absence de recensement exhaustif des coûts effectivement constatés au niveau des pouvoirs adjudicateurs ainsi que des données contractuelles des contrats et marchés de partenariat et à un suivi seulement partiel des projets au niveau national. Pour y remédier, la mission émet neuf propositions opérationnelles parmi lesquelles figurent :
* le conditionnement du versement du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée aux collectivités locales au respect de l’obligation de transmission des contrats à
la mission d’appui au financement des infrastructures (Fin Infra) ;
* la transmission régulière, tous les trois à cinq ans, à Fin Infra d’un rapport d’exécution simplifié et standardisé pour permettre un suivi, au niveau national, des marchés de partenariat au cours des phases d’exploitation et de restitution de l’infrastructure ;
* la systématisation des dispositifs de suivi analytique des coûts des prestations déléguées et d’audit technique régulier, dans l’optique de la restitution en bon état des infrastructures à la fin des marchés de partenariat.
Que ce soit à travers l’enquête ou les études de projets, la mission conclut à l’efficacité des contrats et marchés de partenariat et au respect des dispositions contractuelles en matière de délais, qualité et coûts. 71 % des ouvrages commandés en contrat et marché de partenariat ont d’ailleurs été livrés dans les temps, soit un niveau de performance équivalent aux marchés globaux et supérieur à la maîtrise d’ouvrage publique classique. La qualité des infrastructures et des prestations ainsi que les coûts sont également conformes aux termes du contrat dans 80 % à 90 % des cas.
En revanche, l’efficience de cette forme de commande publique reste incertaine voire en retrait au regard des surcoûts relevés, notamment par rapport aux marchés globaux. En particulier, en dépit d’un financement apporté ou garanti par la personne publique à hauteur de 85 % du coût d’investissement en moyenne, le recours au financement privé produit un surcoût intrinsèque, pouvant aller jusqu’à 10 % du coût d’investissement, par rapport à un financement direct par le pouvoir adjudicateur. Néanmoins, la mission a pu identifier des
externalités financières positives de la mise en œuvre de contrats et marchés de partenariat, pour les personnes publiques, telles qu’une action à la baisse, toutes choses égales par ailleurs, sur les charges de personnel.
Au vu du peu de contrats ayant atteint le stade de la restitution de l’actif à la personne publique et des échantillons retenus, ces résultats s’entendent sous réserve du faible recul temporel qui ne permet pas d’apprécier les impacts des pratiques d’entretien et de renouvellement sur l’état des actifs à plus long terme.
Dans ce cadre, la mission préconise de réserver l’usage des marchés de partenariat aux projets pour lesquels les conditions suivantes sont réunies :
* la maîtrise d’ouvrage peut être transférée à une personne privée, compte tenu des spécifications de conception ou de mise en œuvre du projet, notamment en matière de qualité architecturale ;
* le pouvoir adjudicateur dispose de compétences juridiques, financières et techniques solides ou est en capacité d’en mobiliser afin de suivre le contrat et piloter le maître d’ouvrage et les prestataires en phase d’exploitation ;
* e programme fonctionnel et technique de l’ouvrage n’a pas vocation à évoluer très significativement dans le temps, comme c’est le cas pour les lignes ferroviaires, au vu de la rigidité contractuelle des marchés de partenariat ;
* la personne publique attribue une valeur importante à la prévisibilité et à la tenue des coûts, délais et performances techniques contractuels du projet, quitte à assumer un surcoût pour rémunérer les risques pris par les titulaires.
Il demeure que, dans un contexte de fortes contraintes pesant sur les finances publiques, la question du financement de la politique d’investissement public, et plus particulièrement celle de la rénovation énergétique du patrimoine public, reste posée. D’une part, l’opportunité de recourir à des marchés de partenariat non consolidants1 n’est ni évidente ni démontrée, eu égard aux conditions historiques de financement de la dette publique française et des simulations exploratoires de la mission. D’autre part, alors qu’une nouvelle forme de commande publique expérimentale, le marché global de performance énergétique à paiement différé, est entrée en vigueur en 2023 pour favoriser les travaux de rénovation énergétique, celle-ci n’a pas encore fait la preuve de sa valeur ajoutée dans le paysage de la commande publique.
