COUR DES COMPTES — 2026-10-14 — https://www.ccomptes.fr/fr/publications/lencadrement-des-loyers
Thèmes : Logement et urbanisme
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Dans les grandes agglomérations, où la demande de logements reste forte face à une offre insuffisante, quels constats peut-on dresser de l’expérimentation sur l’encadrement des loyers ? À la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes a examiné la mise en œuvre et les effets du dispositif expérimental instauré par la loi ÉLAN de 2018. Déployé dans neuf territoires et concernant près de 1,2 million de locataires du parc privé sur 7,7 millions, ce dispositif vise à plafonner les loyers dans les zones où le marché du logement est particulièrement tendu. Alors que l’expérimentation doit prendre fin le 24 novembre 2026, la Cour constate que sa mise en œuvre demeure complexe, repose sur des fondements méthodologiques fragiles et présente des effets encore difficiles à évaluer. Elle propose deux scénarios alternatifs : une prolongation conditionnée à une réforme structurelle du dispositif ou, à défaut, la fin de l’expérimentation au profit d’un renforcement des mécanismes existants d’encadrement de l’évolution des loyers.
En 2024, les locataires du parc privé consacraient en moyenne 25,4 % de leur revenu disponible à leurs dépenses de logement. Pour répondre aux tensions du marché locatif, les pouvoirs publics ont progressivement renforcé la régulation des loyers. Au dispositif préexistant, qui limite leur évolution dans le temps, notamment par l’indice de référence des loyers (IRL), s’est ajouté un plafonnement de leur montant, introduit par la loi ALUR de 2014 puis instauré à titre expérimental par la loi ÉLAN de 2018. Ce dernier repose sur des loyers de référence plafonds fixés annuellement par arrêté préfectoral, qui peuvent être assortis d’éventuels compléments de loyer. Mis en œuvre à l’initiative de neuf collectivités territoriales volontaires, le dispositif présente d’importantes disparités d’application.
La Cour relève également que les moyens mobilisés demeurent difficiles à chiffrer et que les coûts du dispositif sont sous-évalués, notamment en raison de l’absence de prise en compte des dépenses liées aux contentieux.
La mise en œuvre de l’encadrement des loyers repose sur des fondements statistiques fragiles. La Cour constate que la représentativité des données collectées par les observatoires locaux des loyers ne peut être garantie, notamment du fait de la sous-représentation des logements loués directement par leurs propriétaires dans les échantillons. Les critères retenus pour fixer les loyers de référence (localisation, nombre de pièces et époque de construction) n’expliquent qu’environ 48 % des écarts de loyers au mètre carré. Ils rendent imparfaitement compte de la diversité du marché locatif, avec notamment un biais lié à la surface conduisant à sous-estimer les loyers de marché des petits logements et à surestimer ceux des grands.
Ces fragilités sont particulièrement marquées dans l’agglomération parisienne, où l’observatoire local des loyers applique une méthode de redressement statistique non conforme aux prescriptions du comité scientifique national, qui contraint en partie les loyers de référence à suivre l’évolution de l’IRL. Cette méthode soulève des difficultés de transparence et de conformité et compromet l’évaluation des effets propres de l’encadrement des loyers à Paris.
À ces difficultés méthodologiques s’ajoute une insécurité juridique persistante. La définition imprécise des compléments de loyer donne lieu à une jurisprudence abondante et hétérogène, tandis que l’articulation avec l’encadrement national de l’évolution des loyers fondée sur l’IRL demeure incertaine. Les arrêtés préfectoraux font l’objet de nombreux contentieux, avec cinq décisions d’annulation sur une soixantaine de décisions rendues. Les locataires sont par ailleurs confrontés à des procédures complexes pour faire valoir leurs droits, reposant sur trois voies de recours distinctes et huit cas possibles de saisine, selon des règles et des délais variables.
Enfin, les lacunes des données sur le marché locatif privé limitent le suivi et l’évaluation du dispositif. La Cour recommande de fiabiliser la collecte et l’exploitation statistique des loyers et des logements correspondants, notamment à partir des données de l’application « Gérer mes biens immobiliers » (GMBI). Actuellement, les 7,2 millions de loyers déclarés dans GMBI ne couvrent encore que 65 % des logements loués.
Les études disponibles mettent en évidence un effet modérateur de l’encadrement des loyers à court terme, dont l’ampleur demeure toutefois incertaine. L’évaluation remise au Parlement en mai 2026 (Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack, L’encadrement des loyers : effets économiques et redistributifs, mai 2026) estime ainsi une modération moyenne de la hausse des loyers comprise entre 2 et 4 % sur deux ans et demi par rapport à leur évolution en l’absence d’encadrement. D’autres travaux aboutissent à des résultats contrastés : une étude consacrée à Paris estime que le dispositif aurait limité de 5 % la hausse cumulée des loyers entre 2019 et 2025, tandis qu’une autre évaluation, portant sur plusieurs métropoles hors Paris, ne relève pas d’effet significatif.
La Cour souligne que ces résultats doivent être interprétés avec prudence, compte tenu des limites méthodologiques et du manque de données fiables. À moyen et long termes, la littérature internationale met en revanche en évidence de possibles effets défavorables sur l’offre locative, la construction, la qualité des logements et la mobilité résidentielle, sans que les données françaises ne permettent dans le cadre de cette expérimentation de les mesurer précisément ni de les distinguer d’autres facteurs.
Alors que l’expérimentation arrive à son terme, la Cour propose deux scénarios alternatifs. Le premier consiste à la prolonger à périmètre constant, afin de mieux en évaluer les effets, sous réserve d’une réforme structurelle : fiabilisation des données, précision des catégories de logements et amélioration des méthodes de calcul, clarification du cadre juridique, notamment concernant les compléments de loyer et les différentes catégories de baux, et simplification des voies de recours. À défaut, le second scénario prévoit de mettre fin à l’expérimentation et de renforcer l’encadrement déjà existant de l’évolution des loyers, fondé sur l’IRL en cours de bail et sur la limitation des hausses lors des relocations et renouvellements en zones tendues. Ce dispositif, plus simple à mettre en œuvre, nécessite de renforcer l’information des locataires et de garantir le respect des règles applicables, notamment par une modification de la loi du 6 juillet 1989. Quel que soit le scénario retenu, la Cour rappelle qu’une réponse durable à la crise du logement suppose d’accroître l’offre locative, de simplifier les procédures de construction et de renforcer la cohérence de la fiscalité immobilière.